Introduction

Le Luxembourg peut se prévaloir actuellement d'un des niveaux de vie les plus élevés au monde. En 2001, le PIB (Produit Intérieur Brut) par habitant est d'environ 48 700 euros, contre 39 400 euros aux Etats-Unis et 23.200 en moyenne dans l'Europe des 15. Le PIB par habitant n'est certes pas l'unique ni le plus fidèle instrument de mesure du niveau de vie et de bien-être. Ces chiffres sont néanmoins le reflet d'une situation économique très favorable. L'itinéraire du Luxembourg pour atteindre ce niveau est d'ailleurs loin d'être linéaire.

• Une histoire mouvementée
• Les années précédant la première guerre mondiale
• Les années 1913-1951
• Les "trente glorieuses"
• La crise économique mondiale des années 1975-1985
• Le développement économique récent
• Le Luxembourg dans la comparaison internationale

Une histoire mouvementée

On se limitera à un bref aperçu de l'évolution économique à partir du début du 20e siècle. Un coup d'oeil sur le tableau concernant le taux de croissance moyen annuel du PIB et le taux de croissance de la population permet de se rendre compte des cycles vécus par l'économie luxembourgeoise au cours de cette période.

Les années précédant la première guerre mondiale

Les années précédant la première guerre mondiale sont caractérisées par la croissance soutenue de l'industrie sidérurgique. Cette branche industrielle, fondée sur le minerai de fer dont les gisements se situent dans le Sud du pays, prend ses racines dans la deuxième moitié du 19e siècle. Néanmoins, c'est la construction - au cours des deux décennies précédant la première guerre mondiale - des grandes usines sidérurgiques intégrées (comme Differdange ou Belval), permettant la transformation sur un même site de la fonte en acier et en laminés, qui est déterminante pour le développement ultérieur de cette branche économique. Une partie de ces investissements a été rendue possible grâce à du capital allemand. De 145 313 t en 1900, la production de laminés passe à 1 115 004 t en 1913 et la sidérurgie représente environ 60% de l'emploi industriel total avant la première guerre mondiale.

Population de résidence 1875 - 2001

La population croît à un rythme accéléré en passant de 211 088 en 1890 à 235 954 en 1900 et à 259 891 en 1910. En une vingtaine d'années, elle a donc augmenté de près de 50 000 personnes, alors que dans les deux décennies antérieures (1870-1890) cette hausse n'était que de quelque 13 500. L'augmentation de la population va de pair avec une concentration de la population dans la Ville de Luxembourg et dans le canton d'Esch (bassin minier et sidérurgique). Alors qu'en 1880 11.4% de la population totale habitaient le canton d'Esch, ce pourcentage atteint plus de 26% en 1910. Les parts cumulées de la Ville de Luxembourg et du canton d'Esch sont de 45% de la population totale à la veille de la première guerre mondiale, contre moins de 26% en 1880.

La croissance démographique est due notamment à une vague d'immigration (d'abord allemande, puis italienne) liée à la forte demande de main-d'oeuvre dans la sidérurgie et les mines de fer. La part de la population étrangère dans la population totale a pratiquement doublé en 20 ans en passant de 8.5% en 1890 à 15.3% en 1913. Ce mouvement d'immigration se superpose à un mouvement d'émigration. Entre 1840 et 1907 environ 80 000 Luxembourgeois ont quitté le pays. Les départs au cours des années 1840-1870 peuvent être expliqués par les conditions de vie précaires. Pour la période ultérieure, marquée par l'essor de la sidérurgie, l'émigration semble plutôt reposer sur un phénomène socio-culturel, les Luxembourgeois hésitant à s'orienter vers l'industrie.

Néanmoins, déjà près de 40% de la population active totale travaillent dans le secteur industriel d'après le recensement de la population de 1907. Suivant les chiffres incomplets dont on dispose pour la période antérieure, l'industrie luxembourgeoise n'occupait qu'à peine 20% de la population active en 1870.

Population active par grands secteurs économiques

Les approvisionnements en charbon et en coke de la sidérurgie étaient facilités par l'appartenance au « Zollverein » qui constituait également le principal débouché pour les produits sidérurgiques. En même temps, la branche économique fait l'objet d'un mouvement de concentration et de rationalisation financière et industrielle. En 1911 naît l'ARBED (« Aciéries de Burbach, Eich, Dudelange ») de la fusion de trois sociétés d'importance moyenne. La société deviendra un des plus grands producteurs sidérurgiques d'Europe. En fusionnant en 2001 avec USINOR et ACERALIA, l'ARBED participera à la création du plus important groupe sidérurgique mondial, ARCELOR.

La croissance de l'économie entre 1900 et 1913 se reflète dans le taux de croissance de la population qui est de 1% en moyenne annuelle. C'est également au cours de cette période que les bases de la législation de sécurité sociale (assurance-accidents, assurance-maladie, assurance-pension) sont constituées.

Les années 1913-1951

Les années 1913-1951 sont marquées par les fortes turbulences dues aux deux guerres mondiales et à la crise de la fin des années 1920 et du début des années 1930. Une certaine agitation sociale liée à la mutation des structures économiques et sociales, et résultant des conditions de vie difficiles, caractérise la fin de la première guerre mondiale et l'immédiate après-guerre. Les répercussions dans le domaine de la législation du travail ne se font pas attendre. Entre 1918 et 1926 les avancées sociales sont nombreuses : journée de 8 heures dans la grande industrie, représentation des travailleurs dans l'entreprise, secours de chômage, échelle mobile des salaires (c'est-à-dire une adaptation automatique des salaires au coût de la vie) pour les agents publics, création des chambres professionnelles, prescriptions relatives à la santé et à la sécurité des travailleurs, congés payés pour les employés, puis pour les ouvriers.

La dénonciation du Zollverein à la fin de la première guerre mondiale imposait une réorientation économique. En 1921 fut créée l'Union économique belgo-luxembourgeoise (UEBL). De nombreuses petites et moyennes entreprises traditionnelles orientées avant la guerre vers le marché allemand avaient de grandes difficultés pour s'adapter.

Suite au départ des capitaux allemands, les usines sidérurgiques furent reprises par les groupes à capitaux franco-belgo-luxembourgeois. Malgré le contexte de concurrence croissante due à l'émergence de nouveaux pays producteurs, la sidérurgie luxembourgeoise réussit à diversifier ses débouchés, à augmenter sa productivité et à accroître sa production avant que la crise mondiale ne produise ses effets à partir de 1930. Les années 1930 constituent une période de marasme économique, même si une embellie passagère en 1937 fait remonter le tonnage de produits laminés à son niveau de 1929. Pendant les années de guerre, la production d'acier ne dépassera le faible niveau de 1939 qu'au cours d'une seule année (1943).

Production de minerai de fer (en t)

Les variations de la production de minerai de fer reflètent les cycles de l'acier. Après une croissance continue jusqu'en 1913, la première guerre mondiale apporte une baisse importante de la production minière. La conjoncture favorable dans la sidérurgie au cours de la deuxième moitié des années 1920 et la crise des années 1930 se répercutent directement sur le volume de minerai extrait. En outre, le niveau global de la production des mines de fer luxembourgeoises qui a été atteint à la veille de la première guerre mondiale ne sera pas dépassé par la suite. Même la croissance importante de la production d'acier de 1945 à 1974 ne se traduit pas par une augmentation parallèle de l'extraction des minières. En fait, le minerai du Luxembourg était « pauvre » en fer (« minette ») et la sidérurgie recourait, dès avant la première guerre mondiale, à du minerai plus « riche » provenant de France et - après la deuxième guerre mondiale - également du Brésil et de Suède. La part du minerai indigène consommé par l'industrie sidérurgique luxembourgeoise passait de 56% en moyenne dans les années 1920 à 44% dans les années 1930. A partir du début des années 1960, cette part reculait de façon significative en atteignant 30% en moyenne de 1970-1974. Il s'agit d'un signe précurseur d'un mouvement qui va aboutir, en 1981, à la fermeture de la dernière mine de fer.

En ce qui concerne le marché du travail dans l'entre-deux-guerres, la main-d'oeuvre immigrée a joué un rôle de régulation. En 1922, la part de la population étrangère - environ 33 400 personnes - dans la population totale n'était plus que de 12.8%, contre 15.3% en 1910. Conséquence de la conjoncture relativement favorable de l'acier dans la deuxième moitié des années 1920 et d'une nouvelle vague d'immigration, le pourcentage de la population étrangère atteint 18.6% en 1930, avant que n'intervienne la crise mondiale. Avec 12.9% de la population totale en 1935, la part des étrangers recule à son niveau de 1922.

Comme souvent en période de crise, des innovations sociales importantes sont introduites au cours des années 1930 : en 1936 est créé un « Conseil national du Travail » - institution de conciliation appelée à prévenir et à aplanir les « conflits sociaux du travail » -, composé paritairement de représentants du salariat et du patronat. De nombreuses conventions collectives sont conclues dans ce cadre, notamment dans l'industrie sidérurgique et minière.

Sur l'ensemble de la période 1913-1951, le taux de croissance du PIB peut être estimé à environ 1.6% en moyenne annuelle. La croissance de la population n'atteint qu'à peine 0.3% en moyenne par an, contre 1% au cours des années 1900-1913. Par ailleurs, le rôle de l'Etat tend à s'affirmer dans l'entre-deux-guerres. Les dépenses budgétaires représentent 7.8% du « revenu national » en 1913, mais 16.6% de ce revenu en 1935.

Les "trente glorieuses"

La reconstruction économique suite à la deuxième guerre est à l'origine d'un taux de croissance exceptionnel de 6.7% en moyenne au cours des années 1946-1951. A partir du début des années 1950 jusqu'au milieu des années 1975 - c'est-à-dire jusqu'au premier choc pétrolier et à la crise simultanée de la sidérurgie - la croissance moyenne revient à un rythme plus modeste de 3.9%.

Production sidérurgique 1890 - 2001

Malgré les fluctuations importantes de la valeur ajoutée de la sidérurgie, c'est cette branche industrielle qui détermine en grande partie le taux de croissance de l'ensemble de l'économie luxembourgeoise au cours des « trente glorieuses » (1945-1974). La production d'acier brut passe de 2.45 millions de tonnes en 1950 à 6.45 en 1974. Au début des années 1970, la sidérurgie représente quelque 30% de la somme des valeurs ajoutées de l'économie luxembourgeoise et plus de la moitié de la valeur ajoutée totale de l'industrie (y compris la construction) . Les usines sidérurgiques et les mines de fer occupent environ 25 000 personnes en 1974, soit 16% de l'emploi total de l'économie du Luxembourg.

Cependant, dès la fin des années 1950, on assiste à une intensification des politiques de diversification industrielle et des efforts de promotion du Luxembourg à l'étranger, plus particulièrement aux Etats-Unis. L'installation de Goodyear en 1951 constitua encore un événement isolé, mais de 1959 à 1972 environ 50 nouvelles entreprises s'implantaient dans le pays, parmi lesquelles Dupont de Nemours en 1963.

L'évolution favorable dans la sidérurgie jusqu'en 1974 ne doit pas faire oublier la croissance du secteur tertiaire (commerce, hôtellerie et restauration, administrations publiques, etc.). En 1970, la part de la population active dans les services était de 48.6%, contre 34.5% en 1947. Inversement, la part de l'agriculture dégringole à vive allure : de 27% de la population active en 1947, elle passe à 7.5% en 1970.

C'est le recours à la main-d'oeuvre immigrée qui permettait de répondre à la progression générale de la demande de travail. La part des étrangers dans la population active totale - qui était de 11.4% en 1947 - atteint 21% en 1970.

Dans le domaine social, les avancées sont particulièrement prononcées dans les années suivant immédiatement la deuxième guerre mondiale (1944-1945), ainsi qu'au cours de la décennie 1965-1974. Ainsi, en 1944-1945, étaient créés la « Conférence nationale du Travail » (remplaçant le « Conseil national du travail » de 1936) et l' « Office national de conciliation » qui prévoit un système d'arbitrage et de déclaration d'obligation générale des accords salariaux. En décembre 1944, le « salaire social minimum » est instauré.
En ce qui concerne la deuxième période d'activité législative intense dans le domaine social (1965-1975) , on doit signaler la loi de 1965 sur les conventions collectives qui exige l'inscription d'une clause d'indexation des salaires au coût de la vie (« échelle mobile ») et qui introduit le principe de la représentativité nationale. En 1975, le mécanisme de l'indexation automatique et intégrale a été étendu à tous les salariés. La durée hebdomadaire du travail des ouvriers est limitée à 44 heures par une loi de décembre 1970 qui fixe également l'introduction de la semaine des 40 heures au 1er janvier 1975. A noter encore la création, en 1966, du Conseil économique et social, organisme consultatif composé de représentants du salariat, du patronat et d'experts désignés par les pouvoirs publics.

Finalement, il convient de signaler la participation active du Luxembourg dans le cadre du processus d'intégration européenne. Le Luxembourg est signataire du traité de Paris instituant la « Communauté européenne du charbon et de l'acier » en 1951 et du traité de Rome créant la Communauté économique européenne (CEE) en 1957.

La crise économique mondiale des années 1975-1985

La crise économique mondiale des années 1975-1985, liée aux premier et deuxième chocs pétroliers touche de plein fouet l'économie luxembourgeoise. Simultanément, la sidérurgie était confrontée à de graves problèmes résultant notamment de la surproduction au niveau mondial engendrant une pression importante sur les prix. En 1983, la production d'acier brut n'était plus que de 3.2 millions de tonnes (contre 6.45 en 1974). Elle recule ainsi à son niveau de 1955. En 1985, l'effectif dans la sidérurgie était d'environ 13 400 personnes, soit la moitié de l'emploi de la branche en 1974. Sur l'ensemble de la période 1975-1985, le taux de croissance du PIB est de 2.3% en moyenne annuelle, alors que de 1953 à 1975 le chiffre correspondant était de près de 4%.

Les réponses à la crise étaient d'ordre social, institutionnel et économique. La réponse sociale consistait notamment dans la création des travaux extraordinaires d'intérêt général (TEIG) en 1975 et la mise en place de la « division anti-crise » (DAC) en 1977. A la fin de cette même année, la législation concernant les « préretraites » accompagnant la réduction des effectifs dans la sidérurgie était votée ; elle permettait aux ouvriers sidérurgistes d'avancer le départ à la retraite. La montée du chômage n'a pas pu être entièrement endiguée - le nombre de chômeurs inscrits passant de 23 en 1974 à 3 874 en 1984 - mais ces mesures permettaient d'éviter des licenciements collectifs « secs ». Entre 1975 et 1986 environ 14 800 ouvriers quittaient la sidérurgie, dont près de 30% (4 300) bénéficiaient du régime de la préretraite. Ce régime a été étendu en 1987 à tous les secteurs économiques marchands.

Au niveau institutionnel, c'est la création de la « tripartite » qui marque ces années. Déjà en 1975, dans le cadre de la loi du 26 juillet 1975 autorisant le gouvernement à prendre des mesures destinées à prévenir les licenciements pour causes conjoncturelles et à assurer le maintien de l'emploi, un « Comité de conjoncture » à composition tripartite (patronat, salariat, pouvoirs publics) avait été créé. Ce Comité devait suivre l'évolution de la situation économique et faire régulièrement rapport au gouvernement. Face à l'aggravation de la crise, une conférence tripartite « sidérurgie » qui se réunissait au cours du 2e trimestre 1977 élabore un plan d'action pour le maintien de la croissance économique et du plein emploi qui est à l'origine de la loi du 24 décembre 1977 institutionnalisant un « Comité de coordination tripartite ». En mars 1979 la « Conférence tripartite Sidérurgie » parvient à un accord concernant la restructuration et la modernisation de la sidérurgie. La « tripartite » s'est pérennisée et est actuellement au centre de ce qu'il est convenu d'appeler le « modèle social luxembourgeois », c'est-à-dire un système dans lequel la recherche de solutions consensuelles à des problèmes d'ordre socio-économique est devenue la règle.

En ce qui concerne le volet économique, les réponses venaient d'abord du secteur sidérurgique lui-même. De 1975 à 1979, les investissements des sociétés sidérurgiques augmentent et, en 1978, ils dépassent pour la première fois depuis les années 1950 le niveau moyen des autres pays européens. En outre, le mouvement de rationalisation financière et industrielle (prises de participation et fusions) qui a débuté dans les années 1960 s'accélère. A la fin des années 1970, l'ARBED reste la seule société sidérurgique du Luxembourg. La participation de l'Etat à la gestion de la crise passait d'abord par la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement social (création des travaux d'intérêt général et participation au financement de la division anti-crise), mais également par des aides à l'investissement (subventions ordinaires et extraordinaires en capital …). La conjoncture particulièrement défavorable du début des années 1980 nécessite une révision à la baisse des investissements prévus dans le cadre de l'accord tripartite de 1979, ainsi qu'une restructuration financière du secteur très endetté, accompagnée par des accords de synergie avec la sidérurgie belge. L'Etat luxembourgeois intervient largement dans cette restructuration, notamment par l'intermédiaire de la Société nationale de crédit et d'investissement et, à la fin des opérations, il détient 42.9% du capital total de l'ARBED (et 30.9% du capital votant).

C'est donc un effort collectif exceptionnel qui a permis la survie de ce pôle important dans le tissu industriel luxembourgeois que constituait (et constitue) la sidérurgie. Environ 5% des dépenses budgétaires moyennes de la période 1975-1987 étaient consacrés au sauvetage de la sidérurgie. Par ailleurs, l'évolution de la productivité technique des ouvriers sidérurgistes (voir tableau plus haut) montre que les efforts de modernisation et de rationalisation dans ce secteur industriel ont continué au cours des années récentes.

L'issue « heureuse » des années de crise 1975-1985 est également liée à trois autres éléments :

• l'essor des services financiers qui est pratiquement simultané au recul de la sidérurgie;
• l'intensification de la politique de diversification économique ;
• une politique de modération salariale au début des années 1980 - se traduisant notamment par la suspension de l'indexation automatique des salaires en 1982 - qui a permis de rétablir la compétitivité-coût de l'économie luxembourgeoise.

Enfin, il convient de mentionner la croissance des dépenses des administrations publiques (administration centrale, administrations locales, sécurité sociale) qui intervient au cours de la décennie 1975-1985. Comparées au PIB, ces dépenses augmentent de quelque 15 points du début des années 1970 au début des années 1980. Ce développement résulte, d'une part, des taux de croissance assez faibles du PIB, mais également, et surtout, de la croissance des transferts sociaux (transferts aux ménages) qui passent d'un peu moins de 14% du PIB en 1974 à près de 24% du PIB en 1981. Evidemment, les mesures sociales accompagnant la restructuration de la sidérurgie contribuent à cette hausse, mais on assiste plus généralement à une amélioration des prestations de protection sociale et d'aide sociale.

Dépenses des administrations publiques (en % du PIB)

Le développement économique récent

Citons brièvement les principaux facteurs qui sont à l'origine de ce développement exceptionnel depuis 1985, à savoir :

• la croissance continue du secteur financier ;
• l'évolution favorable d'autres branches économiques, comme les « services aux entreprises » - dont le développement a été induit en partie par les services financiers
• les « services informatiques » ou encore les « transports et communications » ;
• un secteur industriel productif et compétitif, bien que sa part relative dans la somme des valeurs ajoutées de l'économie diminue - mécaniquement - suite à la croissance exceptionnelle des services ;
• un niveau et des taux de croissance élevés des investissements ;
• des prélèvements sur les salaires (impôts sur les salaires, cotisations sociales) relativement faibles permettant de maintenir le coût du travail à un niveau concurrentiel ;
• un taux de prélèvement obligatoire global et de dépenses publiques en baisse (par rapport au PIB) en cours de période.

Certains de ces facteurs sont liés. Ainsi, la forte croissance - induite en grande partie par le secteur financier - permet une certaine flexibilité de la politique fiscale qui, en retour, joue plutôt en faveur de la compétitivité de l'économie luxembourgeoise et constitue un facteur de croissance.

Taux de croissance moyen du PIB en volume 1985 - 2001

Le retournement conjoncturel de 2001 implique un net recul de la croissance du PIB (en volume) qui passe de 8.9% en 2000 à 1% en 2001, et ne dépasserait pas 1% en 2002. Mais on ne saurait préjuger de l'évolution future qui dépend, d'une part, de la reprise conjoncturelle au niveau mondial et, d'autre part, des résultats du secteur financier.

Le Luxembourg dans la comparaison internationale

Résultant de l'importance grandissante des aspects de « compétitivité » des pays dans le contexte de la globalisation, la pratique du « ranking » ou du « benchmarking » s'est largement répandue au cours des dernières années. Le Luxembourg fait partie d'un certain nombre de classements internationaux.

Dans le domaine des indicateurs de « performances économiques » pures - PIB par habitant, productivité apparente du travail (PIB/emploi) - le Luxembourg se situe au premier rang des pays industrialisés. C'est le taux élevé de croissance du PIB de 1985 à 2001 qui a permis au Luxembourg d'occuper ce rang.

Dans des classements de compétitivité, comme ceux de l'IMD et du WEF, on tient compte - à côté des indicateurs « objectifs » macro-économiques - de la perception « subjective » des décideurs économiques quant aux facteurs qui sont censés déterminer la compétitivité. Ainsi l'IMD calcule son indice de synthèse et établit le « ranking » à partir de plus de 300 critères, tant objectifs que subjectifs, concernant notamment l'efficience de l'action publique, l'adaptation des infrastructures et des politiques aux besoins de l'économie, etc. Dans le classement de l'IMD pour l'année 2002, le Luxembourg se situe au 3e rang derrière les Etats-Unis et la Finlande et devant les Pays-Bas, Singapore, le Danemark et la Suisse.

Il existe également des classements internationaux plus spécifiques dans le domaine économique et social. Le « Index of Economic Freedom » est un indice synthétique - compilé par la très libérale « Heritage Foundation » - basé sur des critères comme le niveau du prélèvement obligatoire, les flux de capitaux et l'investissement direct de l'étranger, l'intervention de l'Etat dans l'économie (p.ex. : consommation collective des administrations publiques), la régulation du secteur financier, l'intervention publique sur les prix et les salaires etc. Les auteurs s'appuient sur des données statistiques, mais également sur les appréciations de l' « Economist Intelligence Unit ». Le Luxembourg occupe, ensemble avec la Nouvelle-Zélande, le 3e rang dans le « Index of Economic Freedom », derrière Hong Kong et Singapore et devant les Etats-Unis, le Royaume-Uni, etc.

L'indice de la perception de la corruption est publié annuellement par l'organisation non-gouvernementale « Transparency International » qui a pour but de lutter contre la corruption. Pour compiler cet indice de synthèse, l'organisation n'utilise pas des données de première main, mais issues d'autres publications. Pour le Luxembourg, on a recours aux réponses aux questions posées aux décideurs économiques - dans le cadre de l'enquête menée par l'IMD - concernant les pots-de-vin et la corruption existants dans l'économie. Le Luxembourg se situe au 7e rang de ce classement ensemble avec les Pays-Bas et le Canada. Parmi les pays européens seuls la Suède, le Danemark et la Finlande atteignent un meilleur score.

Ces indices de synthèse posent des problèmes de fiabilité dans la mesure où les méthodologies sont souvent peu précises. De même, la sélection des indicateurs et leur pondération sont fréquemment arbitraires et des considérations idéologiques introduisent parfois des biais dans ces classements. Néanmoins, les classements comparatifs peuvent permettre de déceler certaines faiblesses économiques ou sociales dans un pays. L'indice de développement humain (IDH) en constitue un exemple. Le recul du Luxembourg dans l'IDH, en comparaison avec les autres indicateurs qui tous lui attribuent un rang très favorable, permet de se rendre compte que la situation dans le domaine de l'éducation, resp. dans le domaine de la santé publique (indicateur : espérance de vie à la naissance) peut être améliorée (voir également le chapitre 3.2.).

La plupart des thèmes économiques et sociaux abordés dans le présent document sont traités de façon comparative. L'image du Luxembourg que reflètent les classements internationaux précités pourra ainsi être nuancée.